Legalisierung impossible? EU- und völkerrechtskonforme Optionen für eine Legalisierung von Cannabis zu Genusszwecken in Deutschland

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Update vom 19.10.2022

Das Vorhaben der Cannabislegalisierung schreitet weiter voran. Heute wurden einige Details aus dem Eckpunktepapier des Gesundheitsministeriums bekannt, an dem sich der für Ende des Jahres geplante Gesetzesentwurf orientieren soll. Das Papier befindet sich noch in der Abstimmung der beteiligten Ministerien. Dem RedaktionsNetzwerk Deutschland liegt der aktuelle Entwurf bereits vor. Daraus geht hervor, dass das Gesundheitsministerium unsere Sicht zur Vereinbarkeit mit EU- und Völkerrecht im Folgenden im Ergebnis teilt.

Das Eckpunktepapier scheint sich mit den rechtlichen Anforderungen an Cannabis nach EU- und internationalem Recht nicht direkt zu befassen. Es wird lediglich festgestellt, dass der Bedarf an Cannabis durch den Anbau in Deutschland gedeckt werden müsse, da der Import nach geltendem EU- und Völkerrecht ausgeschlossen sei. „Nach vorläufiger Einschätzung ist ein internationaler Handel von Cannabis zu Genusszwecken auf Basis beziehungsweise im Einklang mit internationalen Rahmenbedingungen nicht möglich“, lautet die Einschätzung dazu. Dieser Schluss ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass der Handel mit Cannabis derzeit in den meisten Ländern der Welt noch verboten ist. Es ist fraglich, ob die Aussage auch für den Handel mit Ländern gilt, die die Abgabe von Cannabis zu Genusszwecken zu ähnlichen Bedingungen wie Deutschland erlauben (oder künftig erlauben werden).

Jedenfalls ist es sehr zu begrüßen, dass das Gesundheitsministerium - entgegen den irreführenden Behauptungen einiger Kritiker - offenbar auch davon ausgeht, dass die Legalisierung von Cannabis zu Genusszwecken innerhalb Deutschlands unter den derzeitigen rechtlichen Rahmenbedingungen möglich ist. Dies deckt sich mit unserer Einschätzung zum europäischen und internationalen Recht. Weitere Informationen zum Eckpunktepapier finden Sie hier >>.

Legalisierung scheint beschlossen - Diskussionen um die Details laufen

Die Einführung eines neuen Gesetzes zur Legalisierung von Cannabisprodukten als Genussmittel scheint beschlossene Sache zu sein. Die fachlichen Vorbereitungen für das Gesetzgebungsverfahren laufen. Im Juni fanden fünf Expertenanhörungen zu Themen wie Gesundheits- und Jugendschutz, Lieferketten, Lizenzierung und internationale Erfahrungen statt. Weitere Expertengespräche mit Verbänden und Vertretern der Wissenschaft folgten im Laufe des Sommers. Die Ergebnisse dieses umfangreichen Konsultationsprozesses sollen in ein Eckpunktepapier fließen, das unter Federführung des Bundesgesundheitsministeriums erarbeitet wird. Einen Gesetzentwurf will die Bundesregierung noch bis Ende des Jahres vorlegen.

Zwar weisen die Liberalisierungsgegner – wie seit vielen Jahren – auf potenzielle Gefahren für Verbraucher und Jugendliche hin. Allerdings überwiegt die Zahl derjenigen, die diese Risiken für beherrschbar halten. Die politischen Entscheidungsträger sind überzeugt, dass die bisherige Prohibition ihren Zweck verfehlt hat und der Schwarzmarkt nur durch eine staatlich kontrollierte Produktion und Abgabe von Cannabis bekämpft werden kann. Die Verantwortlichen wenden sich daher bereits den Umsetzungsdetails zu: Wer wird zur Abgabe an erwachsene Verbraucher berechtigt sein? Welches ist das richtige Eintrittsalter? Soll es eine Höchstgrenze für den THC-Gehalt geben?

Neues Konfliktthema: Vereinbarkeit mit Völker- und Europarecht in der Diskussion

Dabei wird nun ein Aspekt in der Öffentlichkeit diskutiert, der über Erfolg oder Scheitern des gesamten Gesetzgebungsvorhabens entscheiden könnte: Ist die geplante Liberalisierung des Cannabishandels zu nicht-medizinischen Zwecken mit dem einschlägigen Völker- und Europarecht vereinbar? Die oppositionelle Fraktion der CDU/CSU hatte Ende Juli eine sogenannte Kleine Anfrage im Bundestag eingereicht, mit der sie von der Bundesregierung detaillierte Auskunft zu diesem Themenkomplex verlangte (BT-Drucksache 20/2938). Die Bundesregierung sollte unter anderem erklären, ob sie bei ihrem Vorhaben das Risiko von Verstößen gegen europäische und internationale Vorgaben sieht. Die Antwort der Bundesregierung ist wenig aufschlussreich (BT-Drucksache 20/3121). Völker- und europarechtliche Aspekte seien ein „wichtiger Bestandteil der Beratungen“. Für die Prüfung dieser Fragen habe die Bundesregierung eine eigene Ressortarbeitsgruppe gebildet. Die Beratungen seien allerdings noch nicht abgeschlossen.

Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages hat kürzlich eine „Dokumentation“ zur Cannabis-Legalisierung im Lichte des Völkerrechts (WD 2 – 3000 – 057/22) sowie eine „Ausarbeitung“ zu den Vorgaben des EU-Rechts im Hinblick auf eine mitgliedstaatliche Legalisierung von Cannabis (PE 6 – 3000 – 043/22) veröffentlicht. Auch diese Papiere bringen jedoch nicht mehr Klarheit. Während der Wissenschaftliche Dienst im ersten Dokument immerhin auf verschiedene Auslegungsansätze zu den völkerrechtlichen Verträgen in der Literatur eingeht – freilich ohne diese zu bewerten – beschränkt er sich im zweiten Dokument auf die deskriptive Darstellung der einschlägigen Normen des EU-Rechts und eines EuGH-Urteils von 2010. Daraus können jedenfalls keine Schlüsse für oder wider eine Legalisierung gezogen werden. Ohne das maßgebliche Verständnis der einzelnen Vorschriften herauszuarbeiten, ist eine Positionierung nicht möglich.

Es ist also nicht damit zu rechnen, dass die Bundesregierung vor der Veröffentlichung ihres Eckpunktepapiers inhaltlich Stellung beziehen wird. Dabei könnte durch die frühzeitige Klärung dieser Fragen vergeblicher Aufwand in allen Ressorts vermieden werden. Denn letztlich wird die Art und Weise der legislativen Umsetzung über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit Völker- und EU-Recht entscheiden.

Völkerrecht erlaubt Umgang mit Cannabis nur zu bestimmten Zwecken

Deutschland hat drei internationale Verträge unterzeichnet, in denen sich die Vertragsstaaten zu einem restriktiven Umgang mit Drogen verpflichten: (1) Das Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe von 1961, (2) das Übereinkommen über psychotrope Stoffe von 1971 und (3) das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen von 1988. Diese drei Verträge ergänzen sich gegenseitig. Cannabis fällt unter die Suchtstoffe im Sinne der Verträge. Die Vertragsstaaten müssen daher die Gewinnung, die Herstellung, den Handel und den Besitz grundsätzlich verbieten und strafrechtlich verfolgen. Ausnahmen sind in den Verträgen für die Verwendung von Cannabis zu medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken vorgesehen. Soweit ein Vertragsstaat den Anbau von Cannabis erlaubt, müssen die Blüten unmittelbar nach der Ernte an eine staatliche Behörde veräußert werden, die das exklusive Vertriebsrecht innehat. Für das in Deutschland seit 2020 zu medizinischen Zwecken angebaute Cannabis übernimmt die Cannabisagentur des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) diese Aufgabe.

Aus rechtlicher Sicht hat Deutschland bei Verstößen gegen die UN-Verträge keine schwerwiegenden Folgen zu befürchten. Sanktionen sind darin nicht vorgesehen. Im schlimmsten Fall droht eine Kündigung der Verträge. Eine andere Frage ist allerdings, ob sich Deutschland einen solchen internationalen Alleingang aus politischer Sicht leisten will. Die Grünen hatten bereits in ihrem alten Entwurf eines Cannabiskontrollgesetzes von 2018 (BT-Drucksache 19/819) vorgeschlagen, dass Deutschland stattdessen dem Vorbild Boliviens folgen sollte. Der südamerikanische Staat war 2011 aus dem Einheitsübereinkommen von 1961 ausgetreten. Ein halbes Jahr später trat Bolivien wieder ein unter dem Vorbehalt, dass es den dort traditionsreichen Handel und Konsum von Koka-Blättern erlauben darf. Ein solches Verfahren wäre für Deutschland allerdings kein Selbstläufer: Wenn nur ein Drittel der Vertragsparteien dem Vorbehalt innerhalb von zwölf Monaten widersprechen sollten, wäre das Vorhaben gescheitert. Deutschland müsste also in kurzer Zeit eine genügende Anzahl an Befürwortern der Cannabislegalisierung finden, um den Wiedereintritt unter Vorbehalt zu erreichen. Ob dies gelingt, dürfte von zahlreichen Faktoren abhängen, die Deutschland nur bedingt beeinflussen kann.

Europarecht verweist auf die völkerrechtlichen Verträge

Neben den völkerrechtlichen Konventionen unterliegt Deutschland – anders als etwa Bolivien oder Kannada – auch den Vorgaben der EU. Den Umgang mit Cannabis regelt hier zunächst der Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates der EU vom 25. Oktober 2004. Zur Definition des „Drogen“-Begriffs verweist der Beschluss schlicht auf die UN-Abkommen. Cannabis ist also im selben Umfang Gegenstand der europäischen Regulierung, in dem es auch dem Völkerrecht unterliegt – also außerhalb des staatlich kontrollierten Handels zur Verwendung für medizinische und wissenschaftliche Zwecke. Im Übrigen trifft der Beschluss eigenständige Regelungen. Er verpflichtet alle EU-Mitgliedstaaten kommerzielle Aktivitäten wie den Anbau, die Herstellung, den Vertrieb von Drogen einschließlich Cannabis unter Strafe zu stellen, soweit sie „ohne entsprechende Berechtigung“ vorgenommen werden. Der Beschluss enthält eine Ausnahme für Handlungen zu privaten Zwecken: Soweit die genannten Aktivitäten ausschließlich für den „persönlichen Konsum“ durchgeführt werden, fallen sie nicht in den Anwendungsbereich des Beschlusses. Danach bleibt es den Mitgliedstaaten vorbehalten, ob und wie sie den privaten Erwerb, Anbau, Besitz und/oder Konsum von Cannabis kriminalisieren wollen.

Neben dem Rahmenbeschluss verpflichtet auch das „Schengener Durchführungsübereinkommen“ aus dem Jahr 1990 Deutschland dazu, die „unmittelbare oder mittelbare Abgabe“ von Cannabis sowie den Besitz von Cannabis zum Zwecke der Abgabe zu unterbinden. Die dafür notwendigen Maßnahmen müssen die Vertragsparteien „unter Berücksichtigung“ der bestehenden UN-Verträge treffen. Dieses völkerrechtliche Abkommen wurde mit dem Vertrag von Amsterdam zu einem Teil des Europarechts. Es bestätigt das grundsätzliche Verkehrsverbot von Cannabis zu anderen als medizinischen oder wissenschaftlichen Zwecken.

Bei einem Verstoß gegen diese europarechtlichen Vorschriften könnten die Kommission oder andere EU-Staaten in einem Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH gegen Deutschland klagen. Neben Geldstrafen und weiteren Sanktionen droht Deutschland dabei vor allem ein erheblicher Imageschaden auf der internationalen Bühne.

Mögliche Lösungsstrategien: Moderne Interpretation oder Legalisierung light

Sowohl die völkerrechtlichen als auch die europarechtlichen Vorschriften bieten verschiedene Ansatzpunkte für eine Öffnung der Drogenkontrollpolitik, die den staatlich kontrollierten Anbau und die Abgabe in lizenzierten Fachgeschäften auch zu nicht-therapeutischen Zwecken zulässt. Sie bieten erheblichen konzeptionellen Spielraum für eine Legalisierung mit unterschiedlichen rechtlichen Ansätzen.

Erfolgversprechend erscheint vor allem ein Ansatz, der sich auf einen potenziellen Widerspruch im europäischen Rahmenbeschluss 2004/757/JI stützt. Der europäische Gesetzgeber sieht vor, dass sich die Mitgliedsstaaten dazu entscheiden dürfen, den Umgang mit Cannabis zu privaten Zwecken zu erlauben. Das Schengener Durchführungsübereinkommen und die UN-Konventionen stehen einer Liberalisierung des privaten Konsums ebenfalls nicht entgegen. Das verfassungsrechtlich verbürgte Prinzip der Konsistenz des Rechts gebietet, dass die nationale Rechtsordnung in diesem Fall auch eine legale Versorgung erwachsener Konsumenten mit Cannabis ermöglicht. Ansonsten bliebe den Konsumenten nur die Beschaffung über den illegalen Schwarzmarkt. Diesen will der Gesetzgeber aber – ebenso wie die Parteien der völkerrechtlichen Konventionen – gerade bekämpfen. Vor diesem Hintergrund können Anbau, Einfuhr, Vertrieb und Abgabe von Cannabis an erwachsene Verbraucher dann nicht als Handlungen „ohne entsprechende Berechtigung“, wenn sie zur Ermöglichung des erlaubten persönlichen Konsums erforderlich sind.

Zudem enthält das Schengener Durchführungsübereinkommen eine Gemeinsame Erklärung der Vertragsparteien, die Abweichungen von den Cannabis-Verboten auf nationaler Ebene jedenfalls „zur Vorbeugung und Behandlung der Abhängigkeit von Suchtstoffen“ für möglich hält. Auch eine solche Politik dient im Sinne der Drogenkontrollverträge medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken. Die Gemeinsame Erklärung der Schengen-Vertragsparteien spricht also ebenfalls dafür, dass die Einführung eines kontrollierten Cannabis-Marktes zulässig ist, soweit die Maßnahme der staatlichen Drogenkontrollpolitik dient.

Weiterhin hat der Bundesgesetzgeber 2017 mit dem Gesetz „Cannabis als Medizin“ Cannabisblüten und Cannabisextrakte als Medizin zugelassen. Dieser Paradigmenwechsel ist bei der Auslegung der Drogenkontrollverträge nach Sinn und Zweck zu berücksichtigen. In letzter Instanz würde der EuGH darüber entscheiden, wie die europäischen Vorschriften auszulegen sind. Eine Änderung oder Klarstellung der internationalen und europäischen Regelungen wäre politisch sicher wünschenswert. Das dürfte aber ein langwieriger Weg sein.

In dieser Lage bietet sich einstweilen ein pragmatischer Ansatz einer „Legalisierung light“ an. Würde sich der deutsche Gesetzgeber vorerst darauf beschränken, den Zugang erwachsener Verbraucher zu Cannabis innerhalb des bestehenden medizinischen Regimes zu vereinfachen – gegebenenfalls flankiert durch eine entsprechende Begleitforschung mit Feldstudien –, wäre mit deutlich weniger Widerstand auf internationaler Ebene zu rechnen. Dies wäre durch die Schaffung entsprechender Ausnahmetatbestände im Betäubungs- und Arzneimittelrecht zu erreichen, ohne eine vollständige Legalisierung von Cannabis als Genussmittel umzusetzen. Ein weiterer Ansatz für eine Übergangslösung könnte ein von den Niederlanden gewählter Weg sein: Seit 2021 dürfen die Coffee-Shops in zehn niederländischen Städten (nur) Cannabis aus staatlich kontrolliertem und lizenziertem Anbau verkaufen. Es handelt sich um ein auf vier Jahre befristetes wissenschaftliches Experiment, mit dem die Auswirkungen auf die Suchtbekämpfung und den Schwarzmarkt erforscht werden sollen. Auch eine Kombination aus medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken ist denkbar. Beide Ansätze können als drogenkontrollpolitische Testphasen für eine vollständige Legalisierung angesehen werden.

Erste Positionierung der Bundesregierung mit Spannung erwartet

Die Bundesregierung wird jedenfalls gut daran tun, sich bald auf eine Strategie zum Umgang mit den völker- und europarechtlichen Beschränkungen festzulegen. Ansonsten droht der Bundesregierung ein ähnliches Desaster wie bei der gescheiterten Einführung der PKW-Maut. Der EuGH hatte die jahrelang aufwendig vorbereitete Regelung in einem Vertragsverletzungsverfahren im Jahr 2019 für europarechtswidrig erklärt und das Vorhaben damit kurz vor der geplanten Inbetriebnahme des Systems vereitelt. Federführend war der damalige Verkehrsminister Alexander Dobrindt. Es dürfte kein Zufall sein, dass er nun neben seinem Parteikollegen Friedrich Merz als Autor für die Kleine Anfrage zur Legalisierung von Cannabis verantwortlich zeichnet.

Beeinträchtigungen des medizinischen Cannabismarktes sollten vermieden werden

Die letzte Frage der Kleinen Anfrage vom 26. Juli 2022 betrifft ein weiteres grundlegendes Problem: Wie kann verhindert werden, dass die Schaffung eines Genuss- Cannabis-Marktes die notwendige Versorgung mit medizinischem Cannabis gefährdet? Wenn Cannabisprodukte generell die Eigenschaft als Arzneimittel verlieren und im freien Handel ohne ärztliche Verschreibung erhältlich sind, droht die Produktion von cannabishaltigen Produkten unter Pharmakovigilanz-Standards unwirtschaftlich werden. Auch entsprechende Ersatzleistungen der Krankenkassen könnten dann eingestellt werden. Die Erhaltung eines parallelen Marktes für medizinisches Cannabis zu therapeutischen Zwecken ist notwendig, da die speziellen Bedürfnisse von Patienten nach fachmännischer Beratung und Produkten mit indikationsgerechten pharmakologischen Wirkungsgraden durch den Genussmittelmarkt nicht erfüllt werden können. Die Bundesregierung erkennt in ihrer Antwort auf die Kleinen Anfrage zumindest an, dass die bedarfsgerechte Versorgung von Patienten mit Arzneimitteln auf Cannabisbasis ein wichtiges Anliegen sei. Der Gesetzgeber sollte daher bei seiner Umsetzung auf eine strikte Trennung der Märkte für therapeutische und nicht-therapeutische Zwecke achten. Hersteller von Cannabisprodukten müssen sich entscheiden, ob sie unter den strengen Vorgaben des arzneimittelrechtlichen Regimes für Cannabis für medizinische Zwecke im engeren Sinne – also: für therapeutische Zwecke – oder unter dem neuen gelockerten Regime produzieren. Die Verbraucher sollten aufgrund unterschiedlicher Vertriebswege und spezifischer Kennzeichnungen ohne Weiteres erkennen können, um welche Produkte es sich im Einzelnen handelt. Nur durch eine klare, an objektiven Kriterien ausgerichtete Trennung der beiden Cannabismärkte und rechtlichen Regime können langwierige Rechtsstreitigkeiten über die Klassifizierung individueller Produkte vermieden werden.