Kary nakładane na związki przedsiębiorców – nowe zasady

Projekt nowelizacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Projekt UC69) został opublikowany w Rządowym Centrum Legislacji na początku 2021 r. Powstał on m.in. po to, by implementować dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z 11 grudnia 2018 r., której celem jest nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego  (tzw. Dyrektywa ECN+). Pomimo iż Projekt UC69 nie został jeszcze skierowany do Sejmu (termin implementacji dyrektywy upłynął 4 lutego 2021 r.), rozwiązania w nim ujęte nieustannie budzą obawy zarówno przedsiębiorców, jak i doradców prawnych. Wyrazem tych obaw jest chociażby skierowany do Prezesa Rady Ministrów oraz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów apel z 22 kwietnia 2022 r. podpisany przez przedstawicieli siedmiu organizacji zrzeszających przedsiębiorców. Autorzy apelu odnieśli się do niektórych propozycji zmian przepisów o odpowiedzialności związków przedsiębiorców. Niezależnie od stanowiska wyrażonego w apelu, poniżej przedstawiam kilka moich refleksji dotyczących Projektu UC69.

Praktyki ograniczające konkurencję

Na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (u.o.k.k.) związkami przedsiębiorców są różnego rodzaju formy zrzeszeń podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Poza organizacjami, w których członkostwo jest dobrowolne (takimi jak izby gospodarcze lub organizacje pracodawców), związkami przedsiębiorców są również samorządy zawodowe (np. doradców podatkowych, diagnostów laboratoryjnych) oraz związki sportowe (np. PZPN). Ponieważ związki przedsiębiorców są traktowane jako przedsiębiorcy na gruncie przepisów u.o.k.k., mogą one odpowiadać za ograniczające konkurencję praktyki:

• jednostronne – nadużywanie pozycji dominującej (jeżeli posiadają taką pozycję) lub 

• wielostronne – antykonkurencyjne porozumienia czy praktyki uzgodnione.

„Specyficznym”, związanym z działalnością związków, rodzajem praktyki wielostronnej są tzw. decyzje związków przedsiębiorców. Pojęcie to obejmuje akty organów związków przedsiębiorców, w tym przede wszystkim uchwały, ale również rekomendacje kierowane do członków danego związku.

Dotychczas to właśnie uchwały organów związków były kwestionowane przez organy antymonopolowe. Przykładem są postępowania Prezesa UOKiK przeciwko Naczelnej Izbie Lekarskiej dotyczące zakazu przepisywania leków homeopatycznych oraz przeciwko Krajowej Radzie Notarialnej w sprawie wymogu uzyskania przez notariusza zgody rady lokalnej izby na otwarcie kancelarii w budynku, w którym mieści się już inna kancelaria notarialna.

Podwyższenie maksymalnej wysokości kar 

Obecnie w przypadku stwierdzenia przez Prezesa UOKiK naruszenia zakazu praktyk ograniczających konkurencję (jednostronnych lub wielostronnych) na przedsiębiorcę może zostać nałożona kara pieniężna, której maksymalna wysokość wynosi 10 proc. obrotu osiągniętego w poprzedzającym roku obrotowym. Ponieważ na gruncie u.o.k.k. pojęcie obrotu jest co do zasady tożsame z przychodem, w przypadku związków maksymalna wysokość kary pieniężnej będzie zwykle stanowiła 10 proc. sumy rocznych wpływów ze składek uiszczanych przez członków.

Ustawodawca unijny zauważył, że efektywna polityka wymierzania kar za praktyki ograniczające konkurencję wymaga m.in. modyfikacji zasad odpowiedzialności związków przedsiębiorców. Zmiana taka ma wynikać z roli, jaką związki odgrywają w tego rodzaju naruszeniach. Zgodnie z ustaleniami Komisji Europejskiej, obliczane w oparciu o przychód kary pieniężne nakładane na związki mają być nieadekwatne do popełnionych naruszeń. Jak wynika z art. 15 ust. 2 Dyrektywy ECN+, maksymalny wymiar kary pieniężnej nakładanej na związek ma wynosić 10 proc. sumy całkowitych światowych obrotów wszystkich członków związku prowadzących działalność na rynku, którego naruszenie dotyczy (takie podejście jest spójne z art. 23 ust. 2 Rozporządzenia (UE) 1/2003).

Podwyższony maksymalny wymiar kary nakładanej na związek miałby znaleźć zastosowanie w odniesieniu do naruszeń pozostających w związku z działalnością członków. Z motywów dyrektywy wynika jednak, że w sytuacji, gdyby ukarany miał zostać związek oraz jego członkowie, wówczas przy obliczaniu kary nakładanej na związek obrót ukaranych członków nie byłby uwzględniany.

Widmo niewypłacalności związku

Oczywistą konsekwencją podwyższenia maksymalnego wymiaru kary pieniężnej nakładanej na związek przedsiębiorców (do 10 proc. sumy obrotów członków związku) jest wyższe ryzyko niewypłacalności ukaranego związku. Sytuacja taka jest szczególnie niebezpieczna w przypadku samorządów zawodowych. Brak środków finansowych spowodowany koniecznością zapłaty przez związek kary znacznie przekraczającej roczne wpływy ze składek może doprowadzić do braku możliwości wykonywania funkcji publicznych powierzonych mu na podstawie ustawy i ochrony interesu publicznego zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Solidarna odpowiedzialność  

Dostrzegając opisane ryzyko ustawodawca unijny przewidział ogólną zasadę, zgodnie z którą w sytuacji niewypłacalności związku jego członkowie byliby solidarnie odpowiedzialni za zapłatę kary nałożonej na związek. Jednakże Projekt UC69 powtarza jedynie ogólną zasadę subsydiarnej odpowiedzialności członków związku opisaną w Dyrektywie ECN+ i nie zawiera żadnych szczegółowych rozwiązań dotyczących jej stosowania w warunkach polskich. Taki kształt Projektu budzi dalsze wątpliwości natury prawnej i praktycznej.

Po pierwsze, Projekt UC69 nie gwarantuje członkom związków możliwości uczestnictwa w postępowaniu, którego wynik może skutkować odpowiedzialnością finansową (quasi-karną) przedsiębiorców zrzeszonych w związku. Kwestia ta jest o tyle istotna, że odpowiedzialność przedsiębiorców za naruszenie prawa ochrony konkurencji – ze względu na wysoką dolegliwość kar pieniężnych – jest odpowiedzialnością karną w rozumieniu orzecznictwa ETPC oraz TSUE. O ile nawet bierna postawa przedsiębiorcy (np. uczestnictwo w spotkaniu z konkurentami, na którym wymieniane są informacje o cenach) może stanowić naruszenie przepisów antymonopolowych, o tyle naruszenie to może być wyłącznie zawinionym działaniem lub zaniechaniem. Z kolei, zgodnie ze standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Konstytucji RP przypisanie winy powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem rzetelnego procesu, którego elementem jest prawo do obrony.

Po drugie, Projekt UC69 przewiduje jedynie, że Prezes UOKiK – po bezskutecznym wezwaniu przez związek swoich członków do uiszczenia wkładów na poczet nałożonej kary – będzie mógł zażądać zapłaty niezapłaconej przez związek części kary od jego członków. Projekt nie określa trybu ani formy prawnej takiego żądania. Wydaje się, że rozstrzygniecie takie powinno mieć formę decyzji administracyjnej (zgodnie z art. 83 u.o.k.k. w zw. z 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Tylko bowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji, która podlegałaby kontroli sądowej, przedsiębiorca miałby możliwość obrony swoich praw.

Wyłączenie odpowiedzialności

Zarówno bowiem Dyrektywa ECN+, jak i Projekt UC69 określają okoliczności wyłączające odpowiedzialność członka za zapłatę kary nałożonej na związek. Projekt przewiduje bowiem, że Prezes UOKiK nie będzie żądał zapłaty kary od przedsiębiorcy, który „wykaże, że nie wdrożył decyzji związku przedsiębiorców powodującej naruszenie […] i nie wiedział o istnieniu takiej decyzji albo aktywnie zdystansował się od niej przed wszczęciem postępowania”.

Jednocześnie uzależnienie wyłączenia odpowiedzialności członka związku od „aktywnego zdystansowania się” od antykonkurencyjnej decyzji może być szczególnie problematyczne w przypadku wolnych zawodów. Zasady deontologiczne mają bowiem zwykle formę uchwały organu samorządu, a więc decyzji związku przedsiębiorców w rozumieniu u.o.k.k. Najbardziej prawdopodobną reakcją władz samorządu na oświadczenie członka o woli nieprzestrzegania wybranych postanowień kodeksu dobrych praktyk byłoby (powinno być) wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

Możliwe rozwiązania

Podwyższenie maksymalnego wymiaru kar pieniężnych nakładanych na związki przedsiębiorców oraz solidarna odpowiedzialność ich członków w przypadku niewypłacalności związku to rozwiązania wynikające z Dyrektywy ECN+, które muszą zostać wdrożone do polskiego porządku prawnego. Podobnie jak wiele rozwiązań ujętych w tejże dyrektywie, określone w niej zasady karania związków przedsiębiorców inspirowane są kompetencjami, które posiada Komisja Europejska (uregulowane są one w Rozporządzeniu (UE) 1/2003 z 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu). Unijny organ ochrony konkurencji może więc nakładać na związki przedsiębiorców grzywny w wysokości do 10 proc. rocznego obrotu ich członków i wielokrotnie z takiej możliwości korzystał. Niemniej, brak jest informacji o jakiejkolwiek sprawie prowadzonej przez Komisję Europejską, w której nałożona kara spowodowałaby niewypłacalność związku, a tym samym zaktualizował się obowiązek pokrycia tej kary przez członków. Wydaje się, że ryzyko niewypłacalności jest bardziej realne w przypadku związków o krajowym lub lokalnym zasięgu działania, których praktyki będą raczej przedmiotem zainteresowania organów krajowych, a nie Komisji Europejskiej.

Zważywszy na polskie otoczenie prawne oraz dotychczasowe orzecznictwo Prezesa UOKiK i sądów dotyczące związków przedsiębiorców, pożądane jest doprecyzowanie zasad karania związków przedsiębiorców celem zapewnienia skutecznego stosowania zakazów wynikających z u.o.k.k. przy jednoczesnym zagwarantowaniu należytego poziomu ochrony praw przedsiębiorców.

Pożądane byłoby chociażby doprecyzowanie zasad nakładania kar na związki przedsiębiorców poprzez możliwie wyraźne rozróżnienie sytuacji, w których brany byłby pod uwagę obrót członków od przypadków, gdy uwzględniany byłby wyłącznie obrót samego związku. Inaczej należy bowiem oceniać praktyki, w których związek aktywnie angażuje się w antykonkurencyjne działania (tworząc de facto kartel pomiędzy członkami) od podejmowania uchwał o treści sprzecznej z przepisami antymonopolowymi.

Artykuł pt. „Kary nakładane na związki przedsiębiorców – nowe zasady” autorstwa Szymona Gołębiowskiego ukazał się 20 maja 2022 roku w dzienniku Rzeczpospolita.