I piani di regolazione dell'offerta dei formaggi DOP e la loro compatibilità secondo il diritto antitrust

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, interpellata ai sensi dell’art. 22 della legge n. 287/90, facendo seguito a numerose denunce pervenute negli ultimi due anni da parte di produttori di latte e caseifici, sia singoli che in forma associata, in merito alle concrete modalità di definizione dei Piani di Regolazione dell’offerta dei tre principali Consorzi italiani di tutela di produzioni casearie DOP (Grana Padano, Parmigiano Reggiano e Pecorino Romano) – ha emesso un parere in merito, formulando alcune osservazioni di carattere generale in merito all’adozione e applicazione di detti Piani di regolazione, alla luce della più recente normativa comunitaria e nazionale in materia.

Atteso infatti che lo scopo dei Piani di regolazione è quello di porre norme vincolanti per la regolazione dell’offerta di formaggi che beneficiano di una denominazione di origine protetta o di una indicazione geografica protetta (quali quelli sopra indicati), in deroga al divieto di intese restrittive di cui all’articolo 101 TFUE, ciò che occorre verificare è se la peculiarità della disciplina posta non sia discriminatoria dei concorrenti e/o comunque arrechi un indebito vantaggio ai Consorzi in parola, suscettibile di produrre una distorsione del meccanismo concorrenziale del/i mercato/i di riferimento.

Come evidenziato dalla stessa Autorità, gli approfondimenti sono stati svolti tenendo conto, fra le altre cose, della normativa comunitaria e nazionale applicabile, delle caratteristiche peculiari del/i mercato/i di riferimento, nonché delle connotazioni proprie dei prodotti lattiero caseari coinvolti. In particolar modo, nel parere si riconosce che il Grana Padano DOP, il Parmigiano Reggiano DOP e il Pecorino Romano DOP (nonché la quarta produzione DOP relativa all’Asiago) rappresentano prodotti di importanza strategica per il sistema agroalimentare italiano e, in ragione delle specifiche caratteristiche, sono riconoscibili sul mercato comunitario come i principali e più rinomati formaggi a denominazione di origine protetta. Pur tenendo in debito conto la valenza positiva che la stessa Commissione Europea – a cui i Piani di regolazione sono stati notificati – riconosce alla regolazione dell’offerta per formaggi DOP/IGP (v. relazione della Commissione al Parlamento Europeo del 24 novembre 2016, denominata "Evoluzione della situazione del mercato lattiero-caseario e funzionamento delle disposizioni del 'Pacchetto latte'", in http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/IT/COM-2016-724-F1-IT-MAIN.PDF), l'Autorità ha in ogni caso ritenuto opportuno evidenziare alcuni aspetti che potrebbero presentare criticità in fase di applicazione dei suddetti Piani, al fine di evitarne un uso “strumentale” e non proporzionale al raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio tra offerta e domanda e di tutela della qualità delle produzioni.

Le deroghe all'articolo 101 TFUE contenute dalla specifica normativa settoriale sono infatti, in ultima istanza, destinate a tutelare il settore primario della produzione agricola, sicché si rende indispensabile verificare che la rappresentatività della componente agricola sia rispettata nell’ambito delle decisioni assunte dal Consorzio (sia in relazione agli obiettivi produttivi e alle concrete modalità con cui i Piani di Regolazione vengono attuati).

Tale preoccupazione da parte dell'Autorità è oltremodo fondata, soprattutto alla luce delle impugnazioni, in sede amministrativa, dei precedenti Piani – nel caso di specie il Piano di regolazione del Pecorino Romano – su cui il TAR Lazio, pronunciandosi in data 3 luglio 2017, ha così ritenuto: "…L’adesione al piano non deve avvenire in sede assembleare. La deliberazione dell’assemblea, infatti, consiste solo nella attestazione della volontà di presentare il Piano, come specificato alla lettera b), punto 6 delle Linee guida ministeriali. In base all’art. 4, punto d) del DM 15164 del 2.10.2012, per le cooperative e le O.P. il conferimento della delega di rappresentanza si considera assolto per le quantità di latte nelle loro disponibilità con l’adesione dei produttori delle cooperative medesime. Pertanto, nei casi delle cooperative e O.P. è sufficiente il controllo delle deliberazioni dell’organo decisionale della cooperativa o della O.P., posto che da esse si poteva dedurre l’adesione dei produttori soci delle cooperative." (v. Tar Lazio, Sez. Seconda Ter, 03.07.2017, n. 7619)

In secondo luogo, occorre salvaguardare il rispetto dei principi di proporzionalità e di non discriminazione, al fine di consentire il più ampio confronto concorrenziale possibile tra i produttori di formaggi, senza discriminare alcun concorrente: pertanto, si invitano i Consorzi al monitoraggio costante della sussistenza dei requisiti e delle condizioni previsti dalla normativa comunitaria e nazionale per l’adozione di Piani di regolazione dell’offerta, in assenza dei quali si configurerebbero delle intese restrittive della concorrenza.

Segnatamente, l'Autorità delinea la seguente check-list a cui è subordinata la validità ed efficacia dei Piani di regolazione, pena la violazione dell'art. 101 TFUE:

• l'accertamento dell'effettiva e reale sussistenza di un accordo preventivo di adesione ai Piani di regolazione da parte dei produttori di latte crudo, oltre che dei trasformatori, dell’area geografica interessata, verificando scrupolosamente le percentuali di effettiva adesione al piano;
• il carattere derogatorio ed eccezionale, nonché temporalmente contenuto, delle disposizioni dei Piani di regolazione volte a fronteggiare eccessi di produzione e squilibri nel mercato suscettibili di provocare una eccessiva volatilità dei prezzi e un conseguente abbassamento del livello qualitativo dei prodotti (ad es., secondo l'Autorità, la programmazione dell’offerta non può considerarsi giustificata in virtù di “fisiologiche” contrazioni dei prezzi di vendita, ma può essere di contro ritenuta suscettibile di innescare un meccanismo concorrenziale di riposizionamento degli operatori sul mercato, con conseguente rafforzamento delle imprese più efficienti a scapito di quelle marginali);
• inapplicabilità dei Piani di regolazione in via “retroattiva”;
• divieto di utilizzo, in chiave penalizzante e/o anticoncorrenziale nei confronti dei nuovi produttori presenti sul mercato, del prelievo aggiuntivo a titolo di contribuzione differenziata, dei meccanismi di calcolo e ripartizione previsti dai Piani di regolazione;
• divieto di vincoli e limitazione alla produzione di formaggi similari, se non strettamente giustificati da ragion di tutela della qualità delle produzioni.